一、草原“围栏禁牧”的背景

草原是世界最大的陆地生态系统，占地球陆地的23%。我国草原占国土面积的40.9%（3.9亿公顷），是优质的主要畜产品基地、不可替代的北方生态屏障，以及民族文化的发祥地。近半个多世纪的家畜过度放牧与剧烈气候变化已经导致温带草原的90%处于退化状态。针对制约牧区生产、生态建设及社会发展这一重大问题，2003与2011年我国相继实施围栏禁牧政策和退牧还草工程，草原已由 “局部改善、总体恶化”呈现“整体退化受到基本遏制”之向好态势。在 “生态文明建设战略”、“构建山水林田湖草生命共同体”、“草牧业”建立的新时代，“围栏禁牧”是遏制草原退化、改善生态环境、实现社会可持续发展的关键举措。

“围栏禁牧”作为一项我国迄今的重要草原保护与利用政策，是否需要继续稳步推进，是否有必要进行调整，如何让社会公众、政府管理者，以及科技人员有客观的认识与准确地实施，需要深刻分析与系统评价这一政策带来的总体与具体效果，由此为加快退化草原的全面恢复，实现牧区“生产-生态双赢”，打造“亮丽边疆”奠定科学基础。

二、草原围栏的由来与兴起

草原围栏（Grassland fencing，Grassland enclosure）是对草原保护、利用及管理的基本方式之一。自从人类开始放养家畜，在有限地域内进行草原资源的利用时就出现围栏，如数千年前蒙古游牧人建立的“草库伦”。其后，十六世纪末在英国建立了木杆围栏，十九世纪70年代在美国草地以刺铁丝替代木杆围栏。可以说，有草原管理，就会有围栏的存在，因为“围栏”不仅是对家畜放牧的限定，也是对草原所有权或使用权的空间范围的确定。

草原围栏得到广泛倡导与应用是在上个世纪50年代。这一时期由于对家畜的集约管理需要，既考虑灌溉草地使之获得较高牧草生产力，也期望有限草地家畜能够充分利用牧草资源，在欧美等草原畜牧业发达国家开始实施“划区轮牧”（Rotational grazing）。围栏是这种有效的放牧制度实施的前提与保障。在美国的各个州基本上都颁布了《围栏法》。草原围栏作用是维持牧草的最高利用率而避免草原退化。可见，目前在世界范围内，草原围栏是普遍而不可替代。

在上个世纪70年代，我国草原牧区在中央及地方政府支持下，一些地区为提升家畜生产、发展草牧业，也大力提出并推广草库伦建设。然而，大规模的草原围栏建设则是始于本世纪初的“退牧还草工程”。这一时期的围栏是与“禁牧”密切结合。也由此对草原围栏产生简单而偏激的认识，实际上是将围栏与放牧对立起来。从理论上或更广的意义上看，围栏只是草原管理的一种方式或载体，既可以与家畜放牧制度结合，也能够利用之实施禁牧、休牧，以促进退化草原恢复。

三、“围栏禁牧”实施后之成效

实施“退牧还草工程”以来，国家对草原生态建设累计投入超过275.7亿元；近两年起中央财政每年支出240亿元用于“围栏禁牧”、“草原生态修复工程”等。目前已建设草原围栏、落实禁牧休牧1.59亿公顷，占草原总面积的40.7%。在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃等主要牧区都实施了“围栏禁牧”，一些省区还实行全域禁牧。“围栏禁牧”期限已经接近草原围栏封育的长期年限（5、10、20年分别为短期、中期、长期）。因此，迫切需要对“围栏禁牧”进行全面、系统地科学评估，进而深化完善这一政策性举措。

1. 全国牧区退化草原恢复的总体情况良好

截止上世纪末，我国北方草原90%以上处于退化状态（重度退化占41.4%）。在全国牧区实施的“围栏禁牧”已经初见成效：草原总体退化态势（退化面积与程度）得到基本遏制，局部退化草原改善明显改善！遥感与实地监测综合分析表明，主要退化草原的大部分已处于稳定状态，小部分恢复效果显著，植被覆盖度扩大。2012年北方草原处于稳定与改善比例分别为68.4%与11.7%；2017年在藏北那曲有67.3%的草场植被盖度（NDVI指数）扩大。在全国范围内退化草原恢复的直观效果与实际数据都得到充分体现。

2. 退化草原的生产功能恢复较快，生态服务得到一定程度提升

在几乎所有围栏禁牧的草原，植被盖度增加，牧草产量逐步恢复，而在封围中期（8-10年）趋于停滞；随封围年限延长，植被生产力趋于稳定；封围后草原生态功能变化缓慢，其效果受气候与土壤等环境条件影响。围栏与放牧草原对比，土壤可利用氮、磷及微生物碳分别增加21.7%、22.8%与26.3%，尽管随围栏年限延长土壤固碳增加率越来越弱。在青藏高原草原，封围使草群增高变密，鼠兔密度降低，鼠害减少。对于环境较好的草原，封围对生态功能提升幅度较高。

四、“围栏禁牧”实施的相关问题

在实施“围栏禁牧”措施后，大部退化草原得到了一定程度的休养生息，但大部分草原的功能恢复还有差距。具体存在问题如下：（1）“围栏禁牧”已初见成效，但草原恢复速度十分缓慢。实施近20年“围栏禁牧”，北方草原约70%处于基本没有变化状态，仅有不到15%的退化草原恢复较快。恢复缓慢之原因：草原中有40%为重度退化，恢复难度高；一些地区“围栏禁牧”效率不高，存在偷牧现象；大部分“围栏禁牧”地区只是单一围栏，没有相应辅助措施，对重度退化，仅靠封围的自然恢复极其漫长，甚至不能恢复。（2）“围栏禁牧”促进退化草原恢复的效果具有空间（区域）差异性。大尺度、长期草原监测研究显示，退化草原的恢复效果依赖于环境，特别是区域气候条件，表现出空间差异性。在干旱的荒漠草原，封围基本上没有效果。在新疆与内蒙古的荒漠和荒漠草原，许多地段继续退化，在藏北那曲有22.5%的植被盖度出现降低趋势。在一些牧区，由于放牧家畜转移非禁牧户或非禁牧区草原依然退化。（3）“围栏禁牧”中的草原多功能性目标尚未达成。草原恢复的关键是使退化草原的结构恢复，直至其多功能性得到发挥。目前仅注重植被盖度与牧草产量变化，轻视生物多样性、固碳、水土保持、鼠虫害抗性等生态功能恢复。草原的有蹄类、啮齿类、昆虫等野生动物十分重要，家畜与野生动物的互惠共存有益于生态系统的稳定。（4）“围栏禁牧”中的割草影响恢复效果。在许多围栏草原，采用“舍饲+割草”饲养模式。围栏割草虽减少了家畜践踏与采食，但也直接减少生态积累，会继续退化。在内蒙古与东北草原的研究表明，长期连续割草对草地生态功能的负向作用更大：减少凋落物（养分）返还，割草高于放牧1倍；直接降低生物多样性，对比放牧，割草降低20-30%。实际上是草原“禁牧没禁养”，总体家畜数量控制效果不佳（内蒙古与新疆的牛羊数量分别为4860→6768、4557→4751万头，2003-2017年），既产生“放牧压力转嫁”，也出现“反复退化”。（5） 草原牧区的民生与牧民收入提升不容乐观。在实施围禁后，一些牧区家畜数量出现减少（西藏、青海牧区的牛羊数量分别减低38.4%与10.8%，2003-2017年）。牧民虽获得相应的草原补奖，但也增加了舍饲等其他投入；加之减少家畜使直接收入降低，牧民收入不升反降。在内蒙古与山西调查表明：禁牧在一定程度上降低牧户的生计资本总指数（锡林郭勒从0.356→ 0.341），饲养成本利润降低（38. 5%→19.7%，2011-2014年）。

五、如何调整“围栏禁牧”政策或管理

1. 加强有关“围栏禁牧”的草原法规、政策及技术管理

“围栏禁牧”实施近20年，仍未从根本上解决草原退化问题。这是在全国草原牧区实施的一项长期政策，可能需要跨越几十年！应该将这一政策提升到草原法律法规层面。首先是完善相关草原保护法律法规，其次是加大“围栏禁牧”的草原执法与资金投入，最后是创新草原执法形式。建议完善《中华人民共和国草原法》及地方性相关法规。参照渔业法中的海洋休渔制度，研究颁布“草原休牧法规”，设立“草原休牧期”，同时，将属于“围栏禁牧”改为“围栏休牧”。在草原执法过程中，加大违法处罚力度，增加违法成本；增加专项资金投入（用于增加监理执法人员和资金投入，健全执法队伍，升级监理执法设备设施）；加大草原保护和草原法律法规宣传力度，增强地方领导干部和农牧民保护草原的自觉性和法律意识，维护草原法律法规的权威。

2. 开展差异化“围栏休牧”，避免全域禁牧

既然在一个较大的草原牧区或者区域内不能够获得全面正向效果，因此，需要在各草原牧区实施差异化、非“一刀切式”的“围栏休牧”。考虑区域气候、土壤等条件来确定草原“围栏休牧”范围。在气候与土壤条件极差地区，由于降水是决定草原恢复的限制因子，可以停止实施这一措施。需要区分草原中度与重度退化情况而设置禁牧的范围与时间。对于经过科学评估，围禁实施后有正向效果的退化草原，特别是中度、重度退化草原应该维持这一措施。应该避免在全域尺度上进行“围栏禁牧”。由于全域草原禁牧，会使家畜转移到森林、湿地，甚至荒漠，对这些系统造成更大压力；同时也直接降低牧民收入（相应生态补偿有限），影响牧区社会发展及稳定。

3. 依据科学评估，确定合理的“围栏休牧”年限

大量科学研究显示，“围栏休牧”年限对于退化草原的植被盖度与生产力、生物多样性、土壤肥力及固碳潜力、土壤微生物群落等有差异化的作用效果。围栏3-5年植被恢复有明显效果，超过10年生物多样性（包括植物多样性与微生物多样性）显著降低，15年后土壤不再变化。封育围栏20年，其总体效果基本稳定。建议“围栏休牧”应采取中期围栏与长期围栏相结合方式。一般以中期为基本年限，最长围栏不宜超过20年。需要依据退化程度设定休牧期限，对于重度退化草原的围栏年限要长于中度退化草原。迄今我国尚没有建立退化草原恢复的技术评价标准体系。国家有关管理部门应该尽快征集、研究、制定出“退化草原恢复的定量评价技术规程”。何时、何地、如何围禁，都需通过科学的准确评估，依据行业或地方技术标准而确定。

4. 建议将“围栏休牧”与“围栏放牧”相结合，禁止“围栏割草”

“围栏”是草原保护与利用的基本方式，对退化严重的草原直接封围禁牧，而对正常草原进行围栏放牧（划区轮牧）。科学研究证明，适度的家畜放牧对维持植被生长、土壤改善及草地多功能都具有积极作用：放牧能够促进植被生长，提高生物多样性，比割草有利于草原养分返还，多畜种放牧能提升草原多功能性。建议在封围的退化草原限制割草，特别是重度退化的草原必须禁止割草；在围栏封育的草原恢复后，实施适度的多样化家畜“围栏放牧”。开展前瞻性的围栏放牧新技术研究。若无相关放牧与割草利用的新技术储备，必将会重蹈草原退化的覆辙。未来草原管理必将走向“精准化管理”，最终实现“生产-生态多功能双赢”之目标。

5. 加强生物多样性保护，实施精细化的草原围栏建设

恢复退化草原既为保证草原家畜的放牧或割草利用，也期望到达草原“生态产品”的有效供给。应该“围栏休牧”与草原生物多样性保护有效衔接。放牧家畜与野生动物的共同存在是“草原生态系统健康”的标志之一。在围禁过程中需要考虑包括野生动物在内的生物多样性，给以野生动物一定的生存空间。大型野生动物（黄羊、羚羊、野马等）的采食、迁徙活动等容易受到大面积围栏限制。建议实施“灵活围栏”方式，在野生动物繁殖与活动的区域，改变围栏面积，即“小围栏+活动式”，或建立围栏区域中的生物廊道，由此减低对生物多样性的影响。